Milyen lesz a fejlesztő állam a XXI. században? A XX. század második fele után a XXI. században is nagyon fontos szerepet fog játszani a gazdasági növekedésben és a társadalmi átalakulásban. A sikeres XXI. századi fejlesztő államnak a már létező modellekből kell kiindulnia. De mi ez a modell?

Peter B. Evans

Ami biztos: azok a növekedési stratégiák, amelyek a XX. században elsődlegesen a tőkefelhalmozásra összpontosítottak, önmagukban többé már nem lesznek kielégítők. Állam és társadalom kapcsolata nem szűkülhet le az állam és a tőkés osztályok közti kapcsolatokra.

A fejlesztő állam szerepéének felfogásai mindenekelőtt azért változtak, mert a fejlődés elmélete is változott. Tegyük hozzá, megváltoztak a fejlődés történeti körülményei is. Az új elméletek szerint azon új kihívások, amelyek a XXI. század fejlesztő államát érik, merőben mások lesznek majd, mint a XX. századi elődöket érők.

A fejlődés XXI. századi értelmezését arra a tényre kell alapozni, hogy a növekedés elképesztő mértékben az információs technológia által hajtottá, „bit-vezéreltté” vált.

A hozzáadott érték az információ elrendezésének, a bitek sorba rendezésének újfajta eljárásaiból származik majd: új képletekből, szoftverkódokból és képekből.

Már nem annyira anyagok fizikai megmunkálásából, kézzel fogható javakká formálásából. E helyett, a legtöbb ember megélhetése kézzel immár meg nem fogható, immateriális szolgáltatások kínálatától függ majd. Egy csekély kisebbség számára ez nagyra értékelt „üzleti szolgáltatásokat” jelent. A legtöbbek számára azonban rosszul jövedelmező személyi szolgáltatásokat.

A cikk II. része A cikk III. része

A XXI. század fejlesztő állama gazdaságilag döntő fontosságúvá teszi az emberi képességekbe irányuló befektetéseket, ami magába foglalja azt is, amit hagyományosan „humán tőkeként”, „emberi erőforrásként” ismerünk. Ezzel egyidejűleg, a fejlődés új elméletei immár azt is feltételezik, hogy a gazdasági növekedés a politikai intézményektől, a közös célok kitűzésének képességétől is függ majd. Különösen az emberi képességre összpontosító szemlélet hangsúlyozza a politikai mozzanatot, amellett érvelve, hogy

a fejlesztési célokat és az elérésükhöz szükséges eszközöket csak közéleti eszmecserék, nyilvános tanácskozások során lehet hatékonyan meghatározni.

Az emberi képességekbe irányuló növekvő beruházás mindenekelőtt attól függ, hogyan alakulnak a közösségi befektetések. Ahhoz, hogy e befektetések hatékonyak lehessenek, jóval nagyobb információgyűjtő és információ-feldolgozó képességre van szükség. Az optimális végrehajtáshoz pedig nélkülözhetetlen a közösségek, családok, egyének tevékenységeinek együttműködése. Állam és társadalom között így olyan kapcsolatoknak kell létrejönniük, amelyek összhangban állnak a fejlődés új elméleteinek politikai javaslataival, és eltérnek a hagyományos fejlesztő államokat jellemzőktől.

Összefoglalva: ha a gazdasági növekedés történeti körülményeinek változásait a modern fejlődéselmélet szemszögéből nézzük, akkor azt látjuk, hogy

az állam teljesítőképessége a jelen évszázadban még sokkal nagyobb szerepet fog játszani a társadalmi sikerekben, mint amekkora jelentősége az előzőben volt.

Ugyanakkor ily módon az is látszik, hogy „az állam és társadalom közti együttműködés” azon sajátos formáját, amely a fejlesztő állam XX. századi sikerében kulcsszerepet játszott – tehát az államot az ipari elitekkel összekötő kapcsolatok sűrű hálózatát – fel kell váltani egy sokkal szélesebb, sokkal inkább „alulról szerveződő” állam–társadalom-kapcsolattal, hogy a fejlődési sikerek ebben az évszázadban is megőrizhetők lehessenek.

A fejlesztő állam a XX. században

Miközben a XX. századi államok egész sora fontos szerepet játszott a fejlődés elősegítésében, a XX. századi fejlesztő állam elméletére a legnagyobb hatást a második világháború utáni Kelet-Ázsia gyakorolta. A Kelet-Ázsiai Kis Tigrisek (beleértve a Hong Kong és Szingapúr „városállami tigriseit” is) sikeresen változtatták meg helyüket a világgazdaság hierarchiájában: két nemzedék alatt „alulfejlettekből” „fejlettekké” váltak. Az effajta változás nem pusztán példátlan a XX. századi fejlődő országok között, de abban a szélesebb összefüggésben is kivételes, amely magába foglalja Európa és a teljes amerikai kontinens történeti tapasztalatait.

A kelet-ázsiai fejlesztő államok esetében a közhivatalok, az állam és a közigazgatás szakszerűségére és teljesítőképességére kell összpontosítani. Csaknem mindenki egyetért abban, hogy amikor a kelet-ázsiai közhivatalokat és az állami szakigazgatást más régiók fejlődő országainak apparátusaival hasonlítják össze, akkor ezek közelítik meg jobban a Max Weber bürokráciafelfogásának ideáltípusát:

a közszolgálatban érdemelvű (meritokratikus) kiválasztási gyakorlat érvényesül, a közszolgálati karrierpályák pedig hosszú távon a magánszektoréval összemérhető, arányos javadalmakat biztosítanak.

Lényegében ezek voltak a kelet-ázsiai gazdasági csoda intézményes sarokkövei.

A bürokratikus teljesítőképesség központi jelentősége ellenére a XX. századi fejlesztő állam egyetlen szakértője sem feltételezte, hogy a köztisztviselők elefántcsonttoronyba zárkózva, a társadalomtól elszigetelődve alkotnának közpolitikákat. Ellenkezőleg, a következő kihívás sokkal inkább az volt, hogy össze kellett kapcsolni a feladat ellátására alkalmas, jól szervezett állami bürokráciát a nagyvállalatokkal. Kelet-Ázsiában ezt a kapcsolatot legalább két, meglehetősen különböző szinten hozták létre.

A legáltalánosabb szinten, a kelet-ázsiai kormányzatok kialakítottak egy olyan közértelmezést, ami szerint valóban elkötelezték magukat a nemzeti fejlődés kollektív projektje mellett. A politikai tagoltság és a kormányzati ballépések ellenére a közös nemzeti projekt érzülete megdöbbentően széles körű támogatást és bizalmat kapott s csakhamar a legfőbb állam által biztosított „kollektív jószággá” vált. Ezt az általános ideológiai kapcsolódást tartalmilag kiegészítette a másik, jóval lényegesebb szint, a konkrét személyközi kapcsolatok sűrű hálózata, amely lehetővé tette az egyes ügynökségek és vállalkozások számára, hogy ágazati szinten közös projekteket hozzanak tető alá. E „beágyazottság” a bürokratikus teljesítőképesség mellett a XX. századi fejlesztő állam másik fontos sajátossága.

Foto: Jonas Ferlin

A beágyazottság azonban sosem volt feszültségektől mentes. Helyi üzleti tevékenységük és korábbi teljesítményük alapján az állami tisztviselők azt feltételezték, hogy a magánszektor „természetes” stratégiája a „járadékvadászat”, vagyis olyan hivatalosan védett és támogatott piaci rések felkutatása, amelyek lehetővé teszik a számukra, hogy olcsón vásároljanak és drágán adjanak el, mindezt anélkül, hogy közben kockázatosabb és újabb ágazatokat hódítanának meg.

Ebből következően

a fejlesztő államnak el kellett kerülnie, hogy vállalati partnerei politikai értelemben foglyul ejtsék vagy elfoglalják, ennek érdekében pedig rá kellett bírniuk a magánszektor elitjeit, hogy tevékenységük a felhalmozás nemzeti projektjeire, ne pedig saját fogyasztásukra irányuljon.

A kelet-ázsiai fejlesztő állam megkülönböztető sajátossága az volt, hogy miközben egyfelől sűrű kapcsolathálót épített ki és tartott fenn a vállalkozó elitekkel, közben másfelől képes maradt fegyelmezni is őket, hiszen el kellett kerülnie, hogy e vállalkozói magánérdekek foglyul ejtsék az államot. A kelet-ázsiai fejlesztő államot lényegében ez különböztette meg a kevésbé sikeres ázsiai és afrikai államoktól.

Kelet-Ázsia e döntő képessége, hogy fejlesztő államai meg tudták őrizni autonómiájukat a helyi ipari elitektől, nem egyszerűen a bürokrácia teljesítőképességének és összetartásának gyümölcse volt. A forradalmi erőszak és a kiszámíthatatlan geopolitika a XX. század közepén a fejlődés szempontjából kedvező következményekkel is járt: eltörölte azokat a földbirtokos eliteket, amelyek a második világháború utáni Kelet-Ázsia nemzeti politikájában hatékony és befolyásos politikai szereplők voltak. A helyi ipari elitek mind gazdaságilag, mind politikailag gyengék voltak, a transznacionális tőke pedig nagyrészt hiányzott a belföldi felhalmozási folyamatokból. Következésképpen a beágyazottság olyan formáját lehetett kialakítani, amelyben az átalakulás nemzeti projektjei viszonylag nagy súllyal estek latba a magánszereplők saját érdekeihez képest.

A XX. századi fejlesztő államok kétértelműsége azonban abban is megmutatkozott, hogy az ipari elitekhez fűződő kapcsolathálózat kiegyensúlyozatlan maradt: az ipari elitekkel kialakított kapcsolatokat nem ellensúlyozták más társadalmi csoportokhoz fűződő kapcsolatok. Éppen ellenkezőleg: a civil társadalmat teljes egészében kizárták „állam és társadalom együttműködésének” folyamatából. Az ipari eliteket egyszerre tekintették az ipari átalakulást lehetővé tevő kulcsfontosságú együttműködő partnereknek és az egyes ipari célok megvalósíthatóságáról tájékoztató kulcsfontosságú információforrásoknak.

Minden más társadalmi csoport azonban kiszorult e hálózatokból, ha nem jelentett veszélyt e kizárólagos partnerségre állam és ipar között.

A XX. századi fejlesztő állam alapvető elképzelése továbbra is lenyűgöző: egy összetartó és hozzáértő államapparátus, valamint a magánvállalkozói elitek között sűrű kapcsolathálózat szövődik annak érdekében, hogy közösen olyan előremutató befektetéseket valósítsanak meg, amelyek javítják a termelékenységet, emelik a jövedelmeket és növelik a jól-létet.

Úgy tűnik azonban, hogy a XX. századi fejlesztő állam e szokványos modellje nem felel meg két újabb kihívásnak. Nem felel meg sem az emberi képességekre összpontosító szemlélet elvárásainak, amely az emberi képességek bővítését célzó szolgáltatásokat hangsúlyozza, sem pedig az „új növekedéselmélet” támasztotta elvárásoknak, amely az immár kézzel meg nem fogható, immateriális javakhoz való hozzáférés bővítésére összpontosít. Sőt, a kollektív célkijelölés újabb keletű hangsúlyozása, amit mind Amartya Sen, mind az olyan intézményes megközelítésű elemzők, mint Dani Rodrik, nagyon fontosnak tartanak, különösen idegen a XX. századi fejlesztő állam klasszikus modelljétől.

A fejlődés változó történeti körülményei

A fejlődés a XXI. században több szempontból is különbözni fog a megelőző évszázadban tapasztaltaktól. Az eltérések kiemelésének egyik módja, hogy megvizsgáljuk az ágazati dinamika alakulását. Az ipar és a gyártás központi jelentőségének visszaesése és ezzel egyidejűleg a szolgáltatások stratégiai szerepének megerősödése kézzelfoghatóvá teszi azt a párhuzamot, ami a fejlődéselmélet megváltozása és a fejlesztő állam szerepének átalakulása között megmutatkozik.

A fejlődésről alkotott jól ismert, XX. századi elképzelés a globális Észak azon gazdag országainak fejlődéséről szólt, amiben a gépgyártás játszotta a főszerepet. A történet – meglehetősen leegyszerűsített (népiképp karikatúraszerű) formában – így szól: a foglalkoztatás gyökeres átszerveződése kiemelte a munkások többségét egy csökkenő határhaszonnal kecsegtető ágazatból, a mezőgazdaságból, és átterelte őket egy másikba, a gyáriparba, amelyben a gyakorlat általi tanulás, a továbbgyűrűző hatások és a technológiai haladás kedvezőbb feltételei lehetővé tették a munka termelékenységének hosszú távú növekedését.

Mindeközben a gépgyártást végző munka politikailag megszervezte önmagát. Ennek alapvetően három előfeltétele volt. Egyrészt az, hogy a munkások társadalmilag szűkebb térben összpontosuljanak, másrészt pedig az, hogy helyzetük lehetővé tegye, hogy „túszul ejtsék” a gépeket, amiktől a profittermelés és a tőkefelhalmozás függött. Harmadrészt az ipari tőkéseknek – növekvő termelékenységbe irányuló befektetéseikkel – lehetőségük lett növelni nyereségeiket. Ennek eredményeképpen

a munkások politikai szervezetei – a szakszervezetek és a hozzájuk kapcsolódó politikai pártok – lehetővé tették a munkaerő nagy része számára, hogy részesedést követeljen magának a gépgyártásból fakadó termelékenység-növekedésből, és élvezni kezdje szépen emelkedő jövedelmét.

Összességében tehát a gépgyártás megteremtette a jövedelmek bővítésének lehetőségét két egyszerű és hihetőnek bizonyuló feltételezésre építve: (1) ha át lehet irányítani jelentős számú embert a mezőgazdaságból a gyáriparba, és a gépek, amivel a munkásoknak dolgozniuk kell, folyamatosan fejleszthetők, akkor a termelékenység is növekedni fog. (2) Karl Marxnak igaza volt abban, hogy a gépiparon alapuló termelés az által ösztönzi a politikai szerveződést, hogy a munkások jobb esélyekkel követelhetnek méltányosabb részesedést a növekvő termelékenység hozamából.

A globális Észak XX. századi gyáriparon alapuló gazdaságainak fejlődését tekintve nem lehetetlen az iparosodás és a jóllét általános növekedése között kapcsolatot tételezni. Az emelkedő termelékenység és a politikai küzdelem együttese a gazdag, iparosodott országokban a második világháború végétől kezdve létrehozta a „kapitalizmus aranykorát”, amely egy viszonylag széles kékgalléros munkásosztály számára lehetővé tette, hogy részesedjen a középosztályi élet számos előnyéből.

Mi sem volna egyszerűbb, mint úgy elképzelni a fejlesztő állam XXI. századi szerepét, hogy az majd a jelen évszázadban is fenn fogja tartani e paradigmát a globális Északon, egyúttal kiterjesztve azt a globális Délre is.

Sajnálatos módon azonban sem az elméleti elemzések, sem az empirikus bizonyítékok nem támasztják alá e derűs forgatókönyvet.

A XX. század végére a globális Észak gazdag országaiban a gyáriparral is megtörtént, ami korábban a mezőgazdasággal: az iparban foglalkoztatottak is egyre zsugorodó kisebbséggé váltak a dolgozó népességen belül. A globális Délen még az ipar kibocsátásának imponáló növekedése ellenére sem tudott létrejönni olyan méretű és jólétű kékgalléros osztály, amely elegendő ahhoz, hogy a jólét általános növekedését megőrizze.

Azokat a globális Északon népszerű elképzeléseket, amik szerint a globális Dél nagymértékben kiterjeszti gyáripari foglalkoztatottságát (az északi munkások állítólagos kárára), cáfolják az aktuális számok. A globalizáció a globális Dél legtöbb országában több munkahelyet pusztított el, mint teremtett. 1995 és 2002 között az ipari munkahelyek száma – a bérkifizetési listák szerint – globálisan 22 millióval csökkent. Elég egy gyors pillantást vetünk a világ néhány legjobb ipari exportőrének trendjeire, hogy lássuk, ez valóban így történt.

Dél-Korea, egy kis ország, amelyben az ipari kivitel várhatóan nagyobb súllyal eshetne latba, mint nagyobb fejlődő országokban, remekül illusztrálja ezt. Nagy-Britanniában, a „világ műhelyében”, csaknem egy évszázadon keresztül (1840-től 1940-ig) az ipar biztosított foglalkozást a munkaerő harmadának vagy még nagyobb részének. Dél-Koreában az ipar rövid idő alatt kibővült annyira, hogy a 1990-es évek elejére hozzávetőlegesen a munkaerő negyedét foglalkoztassa; ezt követően hirtelen e szint alá esett vissza.

Az 1990-es évek végén három dél-koreaiból csaknem kettő már a szolgáltató szektorban dolgozott, az ipar foglalkoztatási szintje pedig gyors zuhanásba kezdett a mezőgazdaság foglalkoztatási szintje felé.

Kína esete még beszédesebb. A foglalkoztatási struktúrák tényleges alakulása Kínában azt sugallja, hogy a XXI. század legdinamikusabban növekvő ipari hatalmának lenni olyan politikai és társadalmi következményekkel jár, amelyek meglehetősen különböznek a XIX. századi és a XX. század eleji helyzettől. A kínai ipar a foglalkoztatás csúcspontján körülbelül a munkások hetedét foglalkoztatta az 1990-es évek közepén, ez az arány azonban az évtized végén csökkenni kezdett. Egy független elemzés szerint 1995 és 2002 között Kína nettó 15 millió ipari munkahelyet veszített el.

Kutatók terepmegfigyelései hozzávetőlegesen érzékeltetik velünk a statisztikai változások mögött meghúzódó dinamikát. Az iparosítás uralkodó formáját, a viszonylag sok munkát igénylő állami tulajdonú északkeleti feldolgozóipari vállalatokat felváltották a technológiailag jóval fejlettebb, viszonylag kevesebb munkát igénylő délkeleti vegyesvállalatok és külföldi tulajdonú cégek. Az eredmény: növekvő kibocsátás, emelkedő GDP, de csökkenő ipari foglalkoztatás.

A globális Dél más sikeres ipari exportőrei is megerősítik ezt az általános képet. Brazíliában például az ipar részesedésének csúcsértéke 1980-ban ötből egy munkahely volt, ez az 1990-es évek végén csökkenni kezdett, a szolgáltató szektor pedig eközben megnövekedett: a foglalkoztatás többségét már ez adta. Ugyanez történt Dél-Afrikában is. Az ipar az 1990-es évek végén hatból egy munkahellyel tetőzött, a munkaerő többségének megélhetését pedig már a szolgáltatások biztosították.

Ez az írás szerkesztett részlet Peter B. Evans „A XXI. századi fejlesztő állam nyomában” című tanulmányából. A teljes tanulmány megjelent magyarul az Eszmélet folyóirat 2018-as 30. évfolyamának 118. lapszámában, a 86–113. oldalakon – elérhető innen.

Eredeti változata: Peter B. Evans: In Search of the 21st Century Developmental State. Centre for Global Political Economy at The University of Sussex (Brighton, UK). Working Paper No. 4. December 2008. Fordította: Éber Márk Áron.

 

Kapcsolódó írások


Ehhez a cikkhez az Új Egyenlőség Facebook oldalán fűzhet véleményt.